職能分散在礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門；綜合調(diào)控管理職能分散在發(fā)改委、財(cái)政、經(jīng)貿(mào)（工信）、國土等部門。

職能交叉，造成執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，環(huán)保領(lǐng)域多頭執(zhí)法問題突出。“橫向職能分散，缺乏有效協(xié)調(diào)；縱向監(jiān)管乏力，執(zhí)行約束不足。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文曾于6月對第一財(cái)經(jīng)記者表示。

上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王曦此前也曾表示，在法律上，不同的法律法規(guī)存在“打架”現(xiàn)象。

他舉例說，2002年修訂的《中華人民共和國水法》第12條規(guī)定：“國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”。

而在我國環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)中，事實(shí)上已經(jīng)形成了三個“統(tǒng)管”部門：一是《環(huán)保法》第7條授權(quán)的環(huán)保部門，對環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；二是1998年成立的國土資源部，主管全國土地、礦產(chǎn)資源、海域等自然資源的統(tǒng)一監(jiān)督管理工作；三是水行政主管部門，負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。

“這種多頭統(tǒng)管的體制導(dǎo)致了大家都是統(tǒng)管部門，誰也不服誰。”王曦說。

“我們希望環(huán)保部是一個超部門的決策機(jī)構(gòu)，同時(shí)也能夠不斷強(qiáng)化自身的監(jiān)管能力、執(zhí)法能力。但是所有這些都依賴于整個社會的法制環(huán)境建設(shè)。”北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授張世秋說。

十九大報(bào)告明確，加強(qiáng)對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。

在2017年12月出版的《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》上，中央編辦二司司長黃路介紹，年來，我國在加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境治理上已經(jīng)進(jìn)行了一些嘗試，他概括為“統(tǒng)籌、整合、責(zé)任、共治”四個關(guān)鍵詞。

“國務(wù)院賦予了環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)，但由于缺乏足夠的權(quán)威和必要的手段，統(tǒng)籌不夠，協(xié)調(diào)不到位。”黃路說，對此必須通過要素綜合、職能綜合和手段綜合，有機(jī)整合分散的生態(tài)保職能，切實(shí)做到區(qū)域內(nèi)污染防治的全防全控，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)與系統(tǒng)修復(fù)。按照“山、水、林、田、湖”統(tǒng)一管護(hù)的思路，中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組提出的一套方案是：梳理分散在各部門的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理職能，集中并組建自然資源資產(chǎn)管理委員會；把分散在國土、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)等部門的自然資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)等職能集中起來，組建自然資源與生態(tài)保護(hù)部，統(tǒng)籌自然資源和